Jednostki sektora finansów publicznych - zasady funkcjonowania

Jednotki sektora finansów publicznychZasady funkcjonowania i powstawania jednostek sektora finansów publicznych określa Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Rozdział 3 szczegółowo opisuje ich funkcjonowanie oraz rodzaje.

Według art. 9 ustawy sektor finansów publicznych tworzą: organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorialnego, związki metropolitalne, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, ZUS, KRUS, NFZ, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, PAN, państwowe i samorządowe instytucje kultury, inne.

Czym charakteryzują się poszczególne z tych podmiotów opisuje dalej ustawa.

Specyficznym dla sektora finansów publicznych jest fakt, iż jego jednostki nie są charakteryzowane i dzielone według działalności i instancji. Największe znaczenie ma sposób i źródło finansowania działalności danego podmiotu. Jednostki budżetowe to jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek albo dochodów budżetu państwa, albo samorządu terytorialnego. Jej działanie wyznacza statut określający nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Istotą funkcjonowania jest oparcie o plan finansowy, czyli plan dochodów i wydatków. Plan finansowy jest częścią budżetu państwa lub budżetu samorządu terytorialnego. Planowane dochody określane są jako prognozy. Wydatki są limitowane, nie można ich przekroczyć.

Jednostka budżetowa jest budżetowana brutto - dochody są dochodami budżetowymi, a wydatki wydatkami budżetu. Za kilkoma wyjątkami, między dochodami, a wydatkami nie może być łączności. W zależności od tego, czy jednostki budżetowe są państwowe, czy samorządowe, tworzą je i likwidują odpowiednio ministrowie, kierownicy centralnych urzędów, wojewodowie i inne organy oraz organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego - rada gminy, powiatu, sejmik wojewódzki. Przykładami jednostek budżetowych są urzędy gminy, sądy, więzienia, szkoły, jednostki wojskowe lub policji. Działają one na podstawie statutu określającego ich nazwę, siedzibę oraz przedmiot działalności. W przypadku likwidacji jednostki budżetowej, jej należności i zobowiązania przejmuje organ decydujący o likwidacji (w przypadku jednostki państwowej) lub urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli ma powstać nowa, analogiczna forma prawno-organizacyjna, zobowiązania i należności mogą zostać przez nią przejęte.

Samorządowe zakłady budżetowe również nie mają osobowości prawnej. Są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych zajmującymi się wykonywaniem odpłatnych zadań. Koszty działalności pokrywają z własnych przychodów - różnią się tym od jednostek budżetowych. Dyrektor samorządowego zakładu budżetowego działa z powołania przez burmistrza. Artykuł 14 ustawy wymienia zakres zadań własnych samorządu terytorialnego wykonywanych przez samorządowe zakłady budżetowe. Są to zadania dotyczące: gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizację, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię energetyczną i cieplną oraz gaz, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej i sportu (w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych), pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenie hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania oraz w zakresie cmentarzy.

Podstawą działania samorządowych zakładów budżetowych również jest plan finansowy: w tym wypadku obejmuje on przychody (w tym dotacje), koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem jednostek samorządu terytorialnego (art. 15 pkt. 2 ustawy). Poza przychodami z własnej działalności, samorządowe zakłady budżetowe mogą ubiegać się o dotacje z jednostek samorządu terytorialnego. Istnieje możliwość uzyskania dotacji przedmiotowych, celowych na zadania bieżące oraz na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (art. 15 pkt. 3 ustawy). Odrębne przepisy zezwalają na uzyskanie dotacji podmiotowej (przeznaczonej ogólnie dla zakładu, nie na konkretny cel, jak to jest przy dotacji przedmiotowej). Jednorazowa dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje również na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Istotne jest jednak zastrzeżenie, iż wszystkie dotacje przedmiotowe nie mogą przekroczyć 50% kosztów działalności zakładu. Jeżeli na koniec okresu sprawozdawczego pojawią się nadwyżki środków obrotowych, są one wpłacane do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (jednostka samorządu terytorialnego ma prawo odstąpić od tego artykułu ustawy) - zakłady są budżetowane netto. Plan finansowy jest w pewien sposób elastyczny i może ulegać zmianom w trakcie jego realizacji, ale pod warunkiem, iż nie zmniejszy to wpłat do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz nie wymusi zwiększenia dotacji. Jest on ściśle związany z budżetem gminy lub powiatu. Przykładem samorządowych zakładów budżetowych są miejskie zakłady komunikacyjne, przedszkola, żłobki, zakłady gospodarki mieszkalnej, zakłady wodociągów i kanalizacji.

Kolejnym przykładem jednostek sektora finansów publicznych są agencje wykonawcze, czyli państwowe osoby prawne tworzone na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa (art. 18 ustawy). Sposób ich działania określane są statutem oraz ustawą ich dotyczącą (na przykład ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki). Zakres i formę tworzenia takiego statutu może określać Rada Ministrów. Agencje wykonawcze również opierają swoją działalność o plan finansowy, jest on jednak szerszy od poprzednich i zawiera:

  • przychody z prowadzonej działalności,
  • dotacje z budżetu państwa,
  • zestawienie kosztów funkcjonowania agencji, realizacji zadań ustawowych z wyszczególnieniem kosztów realizacji tych zadań przez inne podmioty + wyszczególnienie wynagrodzeń i składek od nich naliczanych, płatności odsetkowych wynikających z zaciągniętych zobowiązań oraz zakupu towarów i usług,
  • wynik finansowy,
  • środki na wydatki majątkowe,
  • środki przyznane innym podmiotom,
  • stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku,
  • stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.

Plan finansowy agencji wykonawczej jest opracowywany przez właściwy organ w porozumieniu z odpowiednim ministrem, a następnie przekazywany jest do zatwierdzenia Ministrowi Finansów. Na koniec włączany jest do prac nad projektem ustawy budżetowej. Plan finansowy może być modyfikowany za zgodą ministra sprawującego nadzór nad daną agencją, ale nie może zwiększyć zobowiązań lub pogorszyć stanu finansowego agencji. Nadwyżki środków agencji wpłacane są do budżetu państwa. Przykładami agencji wykonawczych są Narodowe Centrum Nauki, Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

Instytucje gospodarki budżetowej tworzone są w celu realizacji zadań publicznych. Charakteryzują się tym, że odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Cechą wyróżniającą jest posiadanie osobowości prawnej, co przekłada się na posiadanie numeru KRS oraz przysługujące prawo własności. Instytucja gospodarki budżetowej samodzielnie zarządza posiadanym majątkiem, opierając się o zasadę efektywnego jego wykorzystania. Jest stosunkowo nową strukturą, gdyż wprowadzona została do polskiego prawa dopiero w 2011 roku. Jest tworzona na wniosek ministra, za zgodą Rady Ministrów. Drugim podmiotem założycielskim mogą być kierownicy jednostek włączanych, czyli samodzielnych konstytucyjnie organów państwa, finansowanych z budżetu, ale niepodlegających ministrowi finansów. Organ powołując instytucję gospodarki budżetowej nadaje jej status i wyznacza dyrektora.

Tak samo, jak w przypadku samorządowych zakładów budżetowych, instytucje gospodarki budżetowej mogą dostać jednorazową dotację na początku swojej działalności. Mogą również otrzymywać dotacje ze strony budżetu państwa (na podstawie przepisów odrębnych). Instytucje te również działają na podstawie planu finansowego, który za jednym wyjątkiem ma taką samą zawartość, jak plan finansowy agencji wykonawczych. Różnica polega na tym, że w planie instytucji gospodarki budżetowej nie wyszczególnia się środków przyznawanych innym podmiotom. Jak głosi art. 24 pkt. 3.: "koszty (…) mogą być ponoszone tylko w ramach uzyskanych przychodów, z uwzględnieniem możliwości wykorzystania środków pieniężnych z poprzednich okresów, pozostających w dyspozycji instytucji gospodarki budżetowej" - nadwyżka nie jest przekazywana innym organom/budżetom. Przykłady instytucji gospodarki budżetowej to między innymi Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Instytucja Gospodarki Budżetowej w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego.

Państwowy fundusz celowy jest tworzonym na podstawie odrębnej ustawy wyodrębnionym rachunkiem bankowym, którym dysponuje wskazany w ustawie minister lub inny organ. Przykładem takiej ustawy jest ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w której rozdział 5 poświęcony jest Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych. Przychody pochodzą ze środków publicznych, a są one przeznaczane na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Nie posiada osobowości prawnej. Nie zalicza się do nich funduszy, które funkcjonują jedynie ze środków pochodzących z dotacji (z wyłączeniem odsetek i darowizn). Również państwowy fundusz celowy funkcjonuje w oparciu o plan finansowy, który jest elastyczny, o ile nie zwiększa dotacji z budżetu państwa. Koszty funkcjonowania pokrywane są tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody (w tym dotacje i pozostałości z okresów poprzednich). Państwowy fundusz celowy ma prawo do udzielania pożyczek jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli jest to zapisane w ustawie dotyczącej danego funduszu. Istnienie państwowych funduszy celowych budzi wątpliwości ze względu na naruszenie zasady materialnej jedności budżetu. Według krytyków prowadzi to do osłabienia elastyczności budżetu. Zwolennicy natomiast argumentują zasadność powstawania państwowych funduszy celowych specyfiką celów, które mają finansować, takich jak ubezpieczenia emerytalne. Przykładami państwowych funduszy celowych są Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Fundusz Leśny, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.

Ocena: 5.0

Komentarze